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Libre-échange avec l’Europe : Le Québec n’a pas de véto

Par Patrick Fafard et Patrick Leblond

Bonne nouvelle en apparence. Contrairement à ce que plusieurs craignaient, le gouvernement de Madame Marois ne s’oppose pas à l’Accord économique et commercial global (AECG) que le Canada et l’Union européenne sont en train de négocier.

En fait, il y est même favorable, en dépit des réserves exprimées par les ministres des relations internationales et des finances, Jean-François Lisée et Nicolas Marceau. Leur volonté de consulter la société civile et de rendre l’AECG plus transparent ne va certainement pas à l’encontre d’un plus grand libre-échange entre le Québec et l’Europe. De plus, en reconfirmant Pierre-Marc Johnson à son poste de négociateur en chef pour le Québec, ils rassurent non seulement le gouvernement fédéral et les autres provinces, mais aussi nos partenaires européens quant à l’engagement du Québec envers l’accord.

Cette incapacité de toute part à forcer les provinces canadiennes à mettre en œuvre ou faire respecter les dispositions des accords économiques et commerciaux que le Canada signe avec ses partenaires économiques internationaux est une grande faiblesse de notre système fédéral.

La raison pour laquelle on porte tant attention à la position du nouveau gouvernement du Québec face à l’AECG ces jours-ci est, ou plutôt était, la crainte que l’opposition du gouvernement Marois mette en péril l’accord, dont les négociations se termineront bientôt. Après tout, le Québec est la province canadienne qui échange le plus avec l’Europe au niveau commercial après l’Ontario. Sa participation semble donc essentielle. Cependant, dans les faits, elle ne l’est pas.

Le gouvernement canadien peut très bien signer et ratifier l’AECG sans l’appui du Québec puisque lui seul détient les compétences constitutionnelles pour conclure des accords internationaux. Le gouvernement du Québec ne pourrait donc pas imposer un véto à l’entrée en vigueur de l’accord avec l’Union européenne, et ce même s’il a participé aux négociations. Son seul pouvoir serait de ne pas mettre en œuvre les parties de l’accord qui sont de la compétence des provinces. Par exemple, il pourrait décider de permettre aux municipalités de discriminer les entreprises européennes dans l’octroi de contrats publics, ce que, par ailleurs, l’accord ne permettra pas au-dessus de certains seuils.

Bien sûr, un tel comportement de la part du gouvernement du Québec aurait des effets néfastes sur l’efficacité de l’accord. Cependant, l’impact pourrait être limité aux parties de l’accord qui seraient affectées, pour autant que le gouvernement élimine toute incertitude quant à ses agissements futurs en rapport à l’AECG. Pour les entreprises, et donc pour l’économie, c’est l’incertitude qui fait le plus mal et non les pertes subies en raison du non-respect de certaines dispositions de l’AECG. D’ailleurs, si les entreprises européennes se sentaient lésées par les actes du gouvernement du Québec, ils auraient toujours la possibilité de poursuivre le gouvernement fédéral afin d’obtenir compensation pour les pertes subies, puisque ce dernier est le seul garant légal de l’accord.

C’est exactement ce que la compagnie AbitibiBowater a fait lorsque le gouvernement terre-neuvien de Danny Williams a exproprié ses actifs sans fournir de compensation à l’entreprise. Elle s’est servie des dispositions du chapitre 11 de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) afin d’intenter un recours auprès du gouvernement canadien, et ce parce que les provinces canadiennes n’ont pas d’obligation directe face à l’ALÉNA (elles n’en sont pas signataires puisqu’elles n’en ont pas le droit selon le système fédéral canadien). Le gouvernement fédéral a finalement dû payer 130 millions de dollars à AbitibiBowater, même si c’était en raison des actions du gouvernement terre-neuvien.

L’AECG entre le Canada et l’Union européenne comprendra vraisemblablement le même genre de mesures visant à protéger les entreprises européennes (et canadiennes) contre les agissements des gouvernements canadiens (et européens) qui contreviennent aux dispositions de l’accord. Et c’est le gouvernement fédéral qui sera, à nouveau, ultimement responsable des actions des provinces (et des municipalités). Cette incapacité de toute part à forcer les provinces canadiennes à mettre en œuvre ou faire respecter les dispositions des accords économiques et commerciaux que le Canada signe avec ses partenaires économiques internationaux est une grande faiblesse de notre système fédéral.

Contrairement à d’autres fédérations comme l’Australie et les États-Unis, le Canada ne possède pas les pouvoirs nécessaires pour obliger les gouvernements infranationaux à respecter les accords internationaux qu’il a signés. D’ailleurs, le Canada aurait pu s’inspirer du modèle australien pour mettre en place un processus politique permettant aux provinces de formellement discuter du contenu de l’entente, et même de le ratifier. L’absence de telles procédures crée de l’incertitude, ce qui entrave le succès des accords signés par le Canada.

Que cela veut-il dire pour le Québec et son gouvernement ? Il pourrait décider de ne respecter que les parties de l’AECG (de compétences provinciales) qui font son affaire et ignorer celles qui ne le font pas sans en payer le prix directement. Il pourrait même utiliser la menace d’un futur non-respect de l’accord afin d’obtenir des concessions lors des négociations en cours.

Il y a cependant deux dangers à l’adoption d’une telle approche à la carte. Premièrement, l’Union européenne pourrait tout simplement refuser de signer et ratifier l’AECG si le Québec et les autres provinces ne s’engagent pas de façon formelle à mettre en œuvre et respecter l’accord dans son ensemble. Dans tel cas, l’économie québécoise perdrait les nombreux bénéfices que l’accord lui aurait apporté. Deuxièmement, même si l’Union européenne accepte le risque de non-respect par une province comme le Québec, les entreprises européennes et canadiennes attendront fort probablement de voir le comportement des provinces avant de profiter de toutes les dispositions de l’AECG (les entreprises n’aiment pas l’incertitude légale et ne sont pas non plus friandes des poursuites judiciaires), ce qui aurait des conséquences négatives pour l’atteinte des bienfaits économiques découlant de l’accord, notamment en retardant des investissements.

En somme, la position officielle du gouvernement péquiste face à l’AECG avec l’Europe est bienvenue puisqu’elle rassurera, non seulement l’Union européenne, mais également les entreprises et investisseurs. Il faut maintenant s’assurer que les différents groupes d’intérêt n’arrivent pas à convaincre le gouvernement d’adopter une attitude à la carte face à l’accord. C’est l’économie québécoise qui en serait la grande perdante.

Les auteurs viennent de publier une étude de l’Idée fédérale intitulée Accords commerciaux au 21e siècle : Des défis pour le fédéralisme canadien.

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