Fédéralisme et relations internationales : le rôle des provinces

Par Stéphane Paquin, Professeur agrégé à l’École nationale d’administration publique

Lorsque le gouvernement du Québec, sous Jean Charest, a exigé une plus grande participation des provinces canadiennes aux négociations et organisations internationales dont le Canada est membre, de nombreux commentateurs ont réagi très négativement, suggérant même que la question relevait plus du caprice identitaire que de la raison. Ce type de réaction ne s’est pas limité au Canada anglais. Au Québec, André Pratte, éditorialiste à La Presse,  a écrit en novembre 2004 que : «Les Québécois n’ont aucune raison de se plaindre de la manière dont le gouvernement canadien défend leurs intérêts dans le monde ». Il soutenait de surcroît que « Les relations internationales sont de juridiction fédérale », laissant entendre que les provinces n’avaient aucun rôle à jouer. Est-ce que cette conception « centralisatrice » des relations et des négociations internationales, encore largement dominante au Canada, est encore possible dans le monde actuel ?

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, nous assistons à une croissance du multilatéralisme et des négociations internationales. Alors que vers la fin du XIXe siècle on ne recensait chaque année qu’une ou deux conférences intergouvernementales à l’échelle internationale, on en compte de nos jours environ 9 000. Entre 1946 et 2006, le nombre de traités internationaux est passé, selon les chiffres officiels de l’ONU, de 6 351 à 158 000. La tendance est la même au niveau des négociations commerciales. Le GATT ne comptait à l’origine que 44 membres contre 153 de nos jours pour l’OMC. Depuis les années 1990, le nombre d’accords commerciaux préférentiels (ACP) a été multiplié par quatre. Il y a, en 2012, plus de 300 ACP en vigueur et de nombreux autres sont en négociations.

“La relation entre fédéralisme et les négociations internationales ne doit plus être pensée comme avant.”

Parallèlement, on note une croissance importante du nombre de régimes fédéraux ou à structures décentralisées dans le monde. Le Forum des fédérations estime qu’environ 40 % de la population mondiale réside dans un pays de type fédéral. Au sein de l’Union européenne (UE), par exemple, seulement deux pays étaient des régimes fédéraux après la Seconde Guerre mondiale alors que de nos jours, 19 des 27 pays de l’Union, incluant la Belgique, l’Espagne, l’Italie, la Grande-Bretagne et la France, sont devenus des régimes fédéraux ou ont connu une croissance importante de gouvernements régionaux. .

Aujourd’hui, tous les champs de l’activité gouvernementale tombent sous la responsabilité d’au moins une organisation intergouvernementale, et souvent de plusieurs. Dans le cadre de conférences thématiques, on aborde des thèmes reliés au libre-échange, à l’environnement, aux marchés publics, à l’éducation, à la santé publique, à la diversité culturelle, aux subventions aux entreprises, au traitement des investisseurs, à la suppression des barrières non tarifaires, à l’agriculture, aux services, à la mobilité de la main-d’œuvre, etc.

Dans ce contexte, les États fédérés et les municipalités sont de plus en plus conscients leur pouvoir politique lorsque des enjeux relevant de leurs compétences font l’objet de négociations. En réaction, on observe depuis les années 1960, une augmentation importante du nombre d’États fédérés qui participent activement aux rencontres internationales, mais aussi de la place que ceux-ci prennent dans les négociations.

Dans le domaine des changements climatiques, par exemple, l’Organisation des Nations Unies a reconnu formellement l’importance de ces acteurs. Selon le Programme des Nations Unies pour le développement : « […] most investments to reduce GHG (Greenhouse gas) emissions and adapt to climate change—50 to 80 percent for reductions and up to 100 percent for adaptation—must take place at the sub-national level » (PNUD, 2010 :3). Lors de la 16e Conférence des Parties de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques de Cancún en décembre 2010, l’importance du rôle des acteurs subnationaux a été inscrite dans l’Accord de Cancún à l’art.7.

Autre exemple, lors du lancement des négociations entre le Canada et l’UE, la plus importante négociation commerciale du Canada depuis l’Accord de libre-échange (ALE) avec les États-Unis, le rôle des provinces a été accru. L’UE a exigé de la part du gouvernement canadien que les provinces canadiennes soient incluses au sein de la délégation canadienne afin de lancer les négociations pour un accord de libre-échange « nouvelle génération ».  Cela s’explique essentiellement du fait que, dans cette négociation, les marchés publics des provinces et des villes canadiennes sont d’un intérêt particulier pour l’UE. Les provinces n’étant pas tenues de mettre en œuvre un accord conclu par le fédéral dans leurs champs de compétences, l’UE a estimé que pour que la mise en œuvre de l’accord final ait une chance de réussir, elles devaient inclure des représentants des provinces aux tables de négociations.

Ainsi, pour la première fois dans l’histoire des négociations commerciales canadiennes, les provinces sont représentées à plusieurs tables. De plus, les représentations des provinces ont des relations informelles non seulement avec les négociateurs canadiens, mais également les négociateurs européens. Le négociateur en chef du Québec, M. Pierre Marc Johnson, par exemple, a eu plusieurs rencontres bilatérales avec le négociateur en chef européen, Mauro Petriccionne.

En comparant les négociations passées entre le Canada et les États-Unis et celles ayant lieu entre le Canada et l’UE, on constate une implication grandissante des provinces.  Contrairement à l’ALE, cet accord, s’il est conclu, aura des effets très importants dans leurs champs de compétences. S’il est vrai que les provinces n’ont pas été consultées pour la sélection des négociateurs en chef ni pour les chefs de tables de négociations, elles ont, dans ce cas-ci, été consultées pour l’étape très importante de la définition du mandat, elles sont représentées sur différentes tables et elles sont parties prenantes du processus de négociation.

La relation entre fédéralisme et négociations internationales ne doit plus être pensée comme avant. La multiplication des négociations internationales et du nombre de régimes fédéraux ou à structures décentralisées depuis 1945 oblige les chercheurs à mettre de l’avant d’autres outils afin de comprendre le rapport entre négociations internationales et fédéralisme. Penser en termes de gouvernance à paliers multiples, par exemple, est nettement plus pertinent.

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