Il n’y a pas péril en la demeure

par Justin Massie

Forum: DND and Academic Policy Advice.
In this forum, CIPS blog contributors respond to a report written by Douglas Bland and Richard Shimooka of Queen’s University, who argue that the Department of National Defense pays little attention to the views of academic experts. To view the other contributions to this forum, please click here.

Les rapports et études externes au gouvernement, dont ceux des universitaires, des députés et des sénateurs, influent-ils les politiques publiques fédérales? En répondant par la négative à cette question, Douglas Bland et Richard Shimooka visent à mettre en lumière ce qui semble être un grave problème de déficit démocratique. Si, en effet, le gouvernement gère les politiques publiques en vase clos, « ignorant, écartant, critiquant et discrétisant » les rapports externes, pour reprendre les termes des auteurs, la gouvernance fédérale serait alors prémunie de tout avis remettant en question le statu quo. Ceci serait d’autant plus inquiétant si, comme l’affirment les chercheurs, l’appareil bureaucratique concentrait ses efforts à défendre les politiques du gouvernement plutôt que d’exprimer un avis non-partisan sur le bien-fondé de celles-ci. Bref, dans un pays où le pouvoir prépondérant du premier ministre est parfois qualifié de « dictature bienveillante », l’absence de toute remise en question de ses décisions, à l’intérieur comme à l’extérieur du gouvernement, présenterait un sérieux risque de pensée unique.

Heureusement pour la démocratie canadienne, une lecture attentive de l’étude de Bland et Shimooka permet de douter de la validité des conclusions qu’elle avance. Deux de celles-ci méritent une attention particulière. La première souligne que les rapports d’universitaires, d’organisations non-gouvernementales et des comités parlementaires et sénatoriaux n’ont, au mieux, qu’une « influence directe minimale » sur les politiques du gouvernement fédéral. Il est ici nécessaire de noter que les études examinées par les auteurs portent presque toutes sur un même enjeu : la volonté d’accroître le budget du ministère de la Défense nationale (MDN) pour qu’il atteigne deux pourcent du PIB. Or, les auteurs semblent passer sous silence le fait que, au cours de la période sous étude (2000-2006), le gouvernement fédéral a constamment augmenté le budget annuel du MDN. N’est-ce pas là une réfutation de la première conclusion?

Certes, ces augmentations budgétaires ne sont sans doute pas directement attribuables aux rapports externes. Comment donc évaluer une telle influence? Ici réside le problème le plus important de l’étude : les auteurs adoptent comme méthode d’évaluation de l’influence extérieure la présence (ou non), dans les mémos remis au ministre, d’une remise en question des politiques existantes. Or il serait pour le moins étonnant de voir dans ces notes, qui visent à préparer le ministre pour la période de questions à la Chambre des communes et pour les questions des médias, une répudiation publique et sans équivoque de la politique du gouvernement. Il s’agirait d’une violation claire du principe de solidarité ministérielle, ainsi qu’une évaluation sans nuance de la politique gouvernementale.

 Plus probable, les ministres auront été informés en privé des besoins financiers du ministère par leurs sous-ministres et  chefs d’état-major, et auront avisé leurs collègues au Conseil des ministres et le premier ministre de ces besoins. Une telle preuve d’influence, cependant, ne peut apparaître dans les documents obtenus par le biais de demandes d’accès à l’information, la méthode privilégiée par les auteurs.

 Celles-ci ont d’ailleurs démontré, comme le notent les auteurs, que les conclusions et les recommandations des rapports externes étaient très souvent fidèlement rapportées au ministre. Plus encore, les réponses publiques du gouvernement démontrent que les enjeux soulevés dans les rapports externes étaient connus du gouvernement et que les ajustements nécessaires étaient en cours. Malgré le probable jeu de rhétorique, n’est-ce pas là la preuve d’une certaine influence?

 La seconde conclusion majeure de l’étude soutient que les hauts fonctionnaires et hauts gradés militaires tendent à protéger les politiques dites « partisanes » du gouvernement plutôt que de donner l’heure juste au ministre. Il est tout d’abord étrange de qualifier de partisane la politique du gouvernement. Comme le signale un haut fonctionnaire cité dans l’étude, « en démocratie, il n’y a pas de ‘politique de défense parfaite’ révélée par Dieu à travers seulement son Haut Représentant Spécial, le chef d’état-major des forces armées; il n’y a qu’une politique de défense pour laquelle le gouvernement élu octroie autant de ressources nationales qu’il est mandaté de faire dans le cadre d’une évaluation la plus large possible de l’intérêt national ». Il est bien entendu prévisible que les membres des Forces canadiennes (FC) souhaitent obtenir le plus de ressources possible. Mais affirmer, comme le font les auteurs, que ces ressources additionnelles sont « nécessaires » et doivent impérativement être accordées revient à privilégier une approche étroite plutôt qu’élargie de l’intérêt national. Comme le remarquent d’ailleurs plusieurs hauts fonctionnaires, comment est-il possible que les FC aient pu répondre aux demandes opérationnelles du gouvernement malgré l’absence de ressources dites essentielles? Au cours de la période examinée, c’est au total plus de 25 000 soldats qui furent déployés en Haïti, au Pakistan, en Afghanistan, au Sierre Leone, en ex-Yougoslavie, au Sinaï, en Éthiopie et ailleurs.

Les auteurs tiennent par ailleurs sous silence la véritable crise dans les relations civilo-militaires au cours de la période étudiée. Il s’agit du moment où, en mars 2005, le général Rick Hillier a omis d’informer le premier ministre Paul Martin à l’effet qu’il serait impossible d’intervenir militairement à Kandahar tout en préservant la capacité de déployer un contingent significatif de soldats canadiens au Soudan, comme l’exigeait le premier ministre. Les hauts gradés du MDN n’ont alors pas bien évalué les moyens disponibles par rapport aux objectifs politiques définis par le gouvernement. Dans ce cas, l’heure juste n’a effectivement pas été donnée aux élus: le Canada n’avait tout simplement pas les moyens de ses ambitions. Par contre, sans recourir à cet exemple comme preuve d’influence, l’un des auteurs reconnaît néanmoins avoir lui-même rencontré le nouveau premier ministre afin de lui transmettre les conclusions de l’un des rapports externes sous analyse. Si les hauts gradés ont peut-être manqué à leur devoir dans ce cas l’on peut difficilement conclure que les analystes externes n’ont pas eu d’influence sur l’augmentation du budget du MDN sous le gouvernement Martin.

En somme, l’étude de Bland et Shimooka a pour mérite de mettre en lumière le processus méconnu de la gestion bureaucratique de rapports externes. Il ne permet toutefois pas de conclure en l’absence d’influence et en une irresponsabilité systémique de la bureaucratie, comme le laissent pourtant entendre les auteurs. Il n’y a donc pas péril en la demeure.

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